背景材料

　　位于HB省HG市境内的长江大堤加固项目(下称HG堤防项目)，全长87．34公里，计划总投资为44853万元，其中：中央投资20000万元，地方配套资金24853万元。

　　该项目的建设初期，主要使用水利专项资金，由长江水利委员会下达计划，通过HB省水利厅转拨。1999年后，国家加大了对该项目的投资力度，在原投资的基础上，又增加了国债资金。截至检查时，国家已下达投资28850万元，其中：国债资金13500万元，水利部下拨中央水利建设资金8700万元．地方配套资金6650万元。实际到位资金24658．83万元，其中：国债资金13500万元、中央水利建设资金7700万元，地方自筹资金3458．83万元。

　　该项目主要涉及HG市的一个县和一个县级市(以下分别简称甲县和乙市)。1999年5月后，HG市及甲县和乙市分别成立堤防处和堤防工程项目部，作为项目管理二、三级单位。1999年12月，明确HG市堤防处及甲县、乙市的堤防工程项目部为现场管理单位。

　　1999年，财政部门派出检查组，对HG堤防项目进行了检查。检查发现，该项目存在多头管理，堤防建设资金被大量挪用的违纪违规问题。

　　违纪事实

　　一、挪用项目建设资金250万元建造办公大楼

　　1998年HB省水利厅下达HG堤防项目的管理设施(属于施工现场管理设施)，国债资金计划200万元(实际到位150万元)，长江水利委员会下达该管理设施中央水利基建资金计划100万元(实际下拨100万元)。按资金计划管理的规定，无论是国债资金或是水利专项资金，在资金到位后，均应由资金管理部门拨付给负责现场施工的各个管理部。但HG市有关部门却将到位的250万元建设资金，全部挪用于HG市某局的办公大楼建设。

　　二、多批国债资金计划130万元

　　2000年该省计委下达HG堤防项目房屋建设资金200万元。据查，有130万元的房屋建设资金已由长江水利委员会在1999年11月拨付到位。而该省计委在下达HG堤防项目房屋计划时，没有将其剔除，造成国债资金计划多批。

　　三、招投标制度执行不规范

　　1．落标后又中标，中标后再转包。1998年11月，甲县堤防建设项目的第四标段实行招标，该县某局第一建筑公司落标后，甲县堤防建设项目部将第三标段发包给该建筑公司，承包价格31．47万元。该建筑公司承包后又将工程全额转包给无资质的该县政协办公室。

　　2．一个单位中标，两个单位承包。1999年10月，该项目第七标段招投，某建筑总公司以196．7万元中标。但实际实施时，这一标段的工程却由该公司和另一建设集团共同分段承包施工。

　　3．未经公开招标，直接委托下属企业承包。2000年5月和6月，HG市堤防处未进行公开招投标，将大堤的一段护岸、护坡工程委托所属采石场施工，并与其签订两份合同，金额分别为225．28万元和53．46万元。

　　四、不执行基建程序，工程超概算

　　HG堤防项目的某闸加固改造工程，由SN设计院负责设计，并由SN科学研究所监理中心负责监理，投资概算123．33万元。但在设计方案未经批准的情况下，却指定一个施工队开工(开工时间为1997年11月，计划下达时间为1998年12月)。该省水利厅及SN设计院在审定设计方案时，对内港防渗衬砌、闸内侧挡土墙顶高等关键位置的数据进行了多次改动，致使施工过程中造成了很大浪费。更有甚者，由于施工按设计多次改动，最终因内港清淤等情况难以勘测清楚，堤身变形。工程监理遂于1999年5月下达停工通知。截至检查时，该闸加固改造工程项目仍处于停工状态。

　　五、建设管理费超支232．84万元

　　HG堤防项目的建设单位管理费总额为121万元，其中：1997年10万元、1998年14万元、1999年57万元、2000年40万元。HG市堤防处留用61万元，分配给甲县和乙市的项目指挥部30万元和20万元。实际执行情况是，HG市堤防处结余16．62万元，甲县和乙市的项目指挥部则分别超支201．94万元和47．52万元，3个现场管理单位的管理费累计超支232．84万元。

　　检查思路与方法

　　首先，检查组从已批复概算和当年年度投资计划人手，检查建设项目概算是否经有关机关批准。检查中发现某建设单位的办公楼属新建，且旁边还有一半正在施工。经了解，正在施工的部分是招待所，至于其资金来源无人知道。于是，检查人员重点对办公楼、招待所的概算和计划进行了核查。经反复查找，严格剔除招待所和宿舍的概算后，最终确认2000年省计委下达的投资计划中属于建设单位办公用房计划的有130万元。而这130万元长江水利委员会已于1999年下达，省计委在下达2000年度投资计划时没有给予剔除，造成重复下达。

　　其次，将年度投资计划与初步设计文本资料进行一一核对。通过核对发现已改变设计的情况。

　　再次，检查招投标程序及所有监理资料。检查组从工程标的、施工单位投标文件到评委的评标资料、中标通知书、施工合同等方面进行严格检查，发现许多项目没有进行招投标，实行招投标的许多项目很不规范。

　　最后，根据资金的运行情况，审查三项内容：一是检查资金来源及落实情况。主要检查各项资金来源和到位情况，如配套资金是否到位、地方政府承诺事项是否落实、财政部门是否按工程进度拨款、是否滞留、挪用专项资金；二是检查资金使用情况，主要是检查是否按规定的账户存储资金，是否按规定的用途使用资金等；三是检查财务管理情况。

　　处理结果

　　针对上述问题，财政部门依法发出了处理决定。在该省政府及有关部门的支持、配合下，目前所有处理决定均已落实到位，其中：

　　1．对于截留、挪用项目建设资金250万元建造办公大楼的问题，HG市有关部门已通过银行贷款进行了归还。

　　2．对于国债资金重复下达计划的问题，该省政府在全省防汛工作会议上作了通报批评。

　　3．对于招投标制度执行不规范的问题，该大堤建设领导小组办公室根据《招投标法》的规定，责成建设单位对2000年以后未进行招投标的项目聘请有资质的中介机构进行审计，对施工企业合同价高于审计造价部分，一律调整相应的工程合同。

　　4．对于不按基建程序办事、造成工程停工并超概算的问题，已由该省水利厅督促相关设计单位整改。

　　5．对于建设管理费超支232．84万元的问题，有关建设管理单位已将超支部分从工程支出中调出挂账，由以后年度的管理费弥补。

　　违纪动机与原因

　　HG堤防项目建设中存在的问题，究其根本原因是体制不顺、管理层内部不协调。

　　一是在施工过程中，管理机构一再变更。1997年底以前，该项目由HG市水利局组建大堤加固指挥部负责实施大堤加固工程。此后，长江水利委员会、省水利厅在1998年联合组建了大堤加固建设领导小组，并成立大堤加固建设管理办公室；1999年，先将HG市水利局组建的大堤加固指挥部变更为堤防处，作为项目管理的二级单位，后又划归省大堤加固建设管理办公室管理，作为大堤加固的现场管理单位。由于该项目前期有长江水利委员会拨付的资金，所以该委派出的负责人作为该项目的各级法人。

　　二是招投标工作没有统一规划，各自为政。在工程前期，该大堤加固项目实行公开招标的有16个标段，1～3标段由省大堤加固建设办公室组织招标，4～10标段由HG市组建的大堤加固指挥部组织招标，11～13标段由甲县的项目部组织招标，14～15标段由HG市组建的大堤加固指挥部组织、乙市具体操作邀标，其余工程则分别由甲县、乙市组织实施。直到1999年第三批计划时，才明确统一招标工作由HG市组建的大堤加固指挥部为主来组织实施，至此该大堤加固项目的招投标工作才有所改善。但为时已晚，大部分建设已按计划拨付到甲县乙市的相关单位。

　　三是项目计划由两个部门分别管理，重复下达。该大堤加固使用的资金由两部分组成，前期是中央水利专项资金，由于分不同部门下达项目计划和拨付资金，形成资金的使用和项目的管理各负其责的局面。由于部门之间缺乏应有的协调，投资计划不能做到统一下达和分解，致使部分建设单位利用项目管理上的漏洞，重复申报项目计划。

　　教训与启示

　　中央大型基建项目分散在全国各地，不仅影响着国计民生，而且也在很大程度上促进着地方经济的发展。加强中央大型基建项目的管理，理顺其管理体制是确保基建资金有效使用的关键所在。

　　一、必须实行谁投资谁管理

　　本案提示着这样一个道理，基建项目的管理不在于管理部门的多少，关键在于设置的管理部门之间能否配合默契，这是管理部门切实有效地实施管理工作的重要前提。机构重叠、职能不清的结果必然是人浮于事，各吹各的号，各唱各的调，该管的不管，不该管的挤着管。基于本案的事实，我们认为，在中央投资基建项目的管理上，特别是水利建设项目的管理体制上，在立项、审批、规划、投资、招标、施工、监理等一系列环节上，实行谁投资谁管理，一个项目避免两个以上的投资主体。

　　二、要把好项目立项关

　　不管是财政预算内投资，还是建设单位自筹资金投资，立项委员会应确保立项的科学性、项目建设的先进性、经济上的可行性、规模上的适度性、经济与环境生态上的同步性，防止项目建设重复，降低项目建设成本。财政部门要特别注意建设单位资金来源是否合理、合法、合规，克服重预算内投资管理，轻预算外投资管理现象。

　　三、要严格执行工程概算及年度投资计划

　　工程概算是控制工程总规模的重要保证，年度投资计划是科学合理安排工程进度的直接调配依据，所以，必须维护工程概算及年度投资计划的严肃性，才能保证工程项目顺利实施。财政部门要组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查的工程预算来确定项目招标、投标和标底造价。建设工程预算未经财政部门及其委托中介机构审查的，财政部门应停止拨款，不办有关手续。

　　四、必须按“四制”要求严格招投标程序

　　实行项目法人制、招投标制、合同管理制、工程监理制管理是现代工程建设管理的基本要求。水利工程引入“四制”是将水利工程建设引入市场机制的重要表现。如果招投标不公开、公平、公正，极有可能会给工程施工带来隐患。

　　五、要把项目质量放在重要位置

　　要定期或不定期开展对项目建设的检查，查建设项目是否按拨款进度进行施工，是否按施工图方案施工，是否有偷工减料，是否使用假冒伪劣建筑材料。要建立双向反馈制度，对重点项目和财政投资的项目要派出专人进行负责管理，确保项目建设质量和项目建设速度。

　　六、对项目决算要认真做好审查验收

　　建设工程项目完工后，财政部门要会同中介机构、建设单位进行会审，以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资金情况，审查建设成本、费用开支、结余资金等，全面分析投资效果，并会同国有资产管理等部门，做好交付使用国有资产部分的审查。建设单位接到财政、审计等有关部门审查批复的意见后，建设项目方可投入使用。