背景材料

　　HB省TM市属省直管市，下辖30个乡镇、办事处，现有人口173万人，其中财政供养人口3．2万人(全额2．4万人、差额0．8万人)。1999年，实现工农业总产值161亿元。据决算报表反映，当年完成财政总收入46334万元，占年度任务的89．3％。本级财政收入48530．7万元，本级财政支出48521．7万元，其中：本级支出39909万元，上解支出5502万元，省财政下拨专款支出3055．7万元，国债转贷支出55万元。本级财政收入与本级财政支出收支相抵，累计滚存结余9万元。

　　根据群众举报，2000年6月，财政部门派出检查组，对TM市财政局1992--1999年的财政资金安排使用情况进行了检查。检查发现，TM市上述决算报表、统计数字严重失真，许多数字是根据预算编造拼凑而成的。同时，检查还发现，该市政府及财政局的部分领导执行预算的随意性大，大量财政资金被挪作他用。

　　违纪事实

　　一、大量预算资金被挪作他用

　　经查，从1993年起，TM市财政局利用“预算暂存款”科目，截留预算资金并挪作他用。1993--1999年， “预算暂付款”科目年末余额分别为5688．20万元、935．70万元、10898万元、10395万元、16116万元、21181万元和20712万元。

　　(一)被挪用资金的来源

　　该市挪用的财政资金不仅金额巨大，而且种类繁多。挪用资金的来源主要有：

　　1．向省财政借款9030万元，主要是省财政对该市财政局的预算调度资金。1998年底向省财政厅借入资金余额结转8154万元，当年省财政厅拨人资金10983万元，该局拨出(含上划)资金10107万元，余额反映为9030万元(其中有3558万元存在市级国库)。

　　2．历年结转(含1999年列支)应拨未拨等各种款项12504万元。

　　(1)历年以合同形式向省财政借入的财政周转金及省拨专款、补助款项2885万元。其中：借入财政周转金2063万元，历年省拨平衡预算的补助款800万元，省拨预算会计培训专款22万元。

　　(2)应于2000年上划省财政的附加278万元。

　　(3)年底虚列支出，以拨代支转挂“暂存款”款项的金额为3885万元。其中：1993年以前结转数718万元，1995--1999年决算列支数3167万元。

　　(4)历年应拨未拨款项1676万元。其中：应拨未拨省下划该市的肉食补贴862万元、粮食亏损补贴退库510万元、粮油加价款253万元、粮食专项补贴51万元。

　　(5)市级财政安排的各种减免款和专款3138万元。其中：农业税减免款890万元，农业税退库款716万元，农林特产基金(农业特产税手续费)485万元，农业税灾欠减免的配套资金155万元，三税附加(1997年开始用于预算安排的农村教育费附加)167万元，市级附加(农业税附加)469万元，土地增容费(即户口资金)256万元。

　　(6)其他长期挂账款项642万元。其中：市级财政安排的党政合同奖惩结算款235万元，利息收入39万元，火葬场搬迁费40万元，代扣救灾捐款4l万元，向市财政农税分局借款130万元，市级财政安排的基层房修款107万元，其他零星款项50万元。

　　(二)被挪用的主要去向

　　1．1993年以前，垫付应归还上级周转金和垫付企业所得税等2856万元，垫付应收未收市附加预算外空转数833万元，拨付预算外资金管理局垫底资金(用于资金周转)700万元，合计4389万元。

　　2．1996年至1999年，直接发放的财政周转金662万元，借给财政局内部各科(股)1128万元，代还省财政周转金40万元，合计1830万元。

　　3．1999年底，借给各金融机构899万元(注：系余额数，以存款名义在金融机构存放)。

　　4．1994年至1999年，代缴企业所得税6497万元(空转)，垫付企业应缴税款344万元。合计用于增加税收收入的财政资金达6841万元。

　　5．1994年至1999年间，先后向税务机关、行政事业单位及工商企业借出大量财政资金。截至1999年底，财政资金借出余额还有5432万元，其中国税局1080万元，地税局318万元，乡镇财政所916万元，市直各单位905万元，各类企业2213万元。

　　6．垫付债券兑付资金及利息1285万元，其中兑付资金1143万元，利息142万元。

　　7．用于其他方面36万元。

　　二、预算执行带有很大的随意性

　　1999年末，该市经费欠拨单位(项目)共105个，欠拨金额比年初增加2654万元，达到7854万元；经费超拨单位(项目)共44个，超拨金额比年初增加2529万元，达到4986万元。欠拨与超拨数轧差后，该市年末财政预算资金反映为经费欠拨2868万元。经费欠拨单位(项目)主要是财政局内部相关科室及乡镇财政所、文教卫、农林民政系统，如：对财政局农开办、农财科、农税分局、商贸科、工交科欠拨款项为1688万元，对教委系统欠拨款项达2545万元，仅此2项就占整个欠拨经费总额的54％。经费超拨单位(项目)主要为计生委、建委系统及财政局内部相关单位，如：1999年度，对计生委系统在核拨经费402万元的情况下，仍反映超拨107万元；对建委在核拨经费238万元的情况下，仍反映超拨723万元；对财政局机关在核拨经费269万元的情况下，仍反映超拨296万元。其预算执行的随意性可见一斑。

　　三、预算外资金管理失控

　　1．截至1999年底，未经具有立法权的省级以上人民政府批准，自定的收费项目仍在执行的有12项。

　　2．截至1999年底，将专户储存的预算外资金挪用于对外借款的余额达747．91万元。其中，566．93万元借给了企业和乡镇财政所。

　　3．除预算外资金外，还将财政专户储存的收费及基金收入大量挪用于对外借款。其中，截至1999年底，以财政周转金名义借给企事业单位2017．57万元(包括从户口资金中借出1437万元)。

　　4．违规收取和使用城市增容费(户口资金)。1993年，该省政府公布取消了“户口增容费”(即农业户口转入城市户VI时而征收的城市增容费，也称城市增容费)，但TM市政府并未执行省政府的规定，仍然继续收取。截至1999年底，共收取城市增容费6118．08万元，支出6117．65万元。经查实，在支出项目上，符合规定用途的只有拨付给建委系统用于城市建设的2206万元。其余有对外借款1437万元，代还贷款743万元，拨给政协、公安等单位用于经费支出530万元，拨给市政府购车款25万元，调入预算1034．57万元；其他142．08万元。这些支出均不属城市增容费的使用范围。

　　四、随意发放周转金

　　截至1999年底，财政周转金借出余额为13768．56万元，其中逾期已达12201．56万元。这些资金使用单位绝大多数与财政预算内、外资金规定使用对象无关，有很大一部分资金流向了非国有企业、个体企业甚至个人手中。借给金融机构的资金有相当数量是用来作为单位或个人的贷款抵押。以周转金名义借出的资金大部分已无法收回，给TM市财政造成无可挽回的巨大损失。

　　检查思路与方法

　　这次检查以人民来信中反映的问题为主要线索，从预算编制、执行情况入手，分别对预算内资金、预算外资金和财政周转金在1994—1999年间的安排和使用情况，进行账表、账账、账证的全面核对，弄清资金的来龙去脉，分析资金的风险程度。比如，在查证预算资金使用问题时，既分析资金的来源，又顺着资金的去向查证资金的运作背景，从而弄清了该市大量财政预算资金被挪作他用并造成损失的事实。

　　此外，对有疑点的资金来源与使用问题，检查组还顺着资金的流向，在有关部门的配合下，延伸检查了65个单位，并通过金融机构对这些单位涉及财政资金往来的银行账户(包括以自然人名义开设的个人账户)进行了跟踪核查。在检查核实过程中，检查先后到省财政厅核实过省、市之间的资金往来，到过省内的WH市、GZ市等地金融机构查询过相关银行账户，还到市内有关部门、单位和企业进行过核对取证。通过一系列的查证工作，掌握了该市政府及财政局将大量财政资金改变用途、挪作他用的第一手资料。

　　处理结果

　　检查结束后，基于该案的违规违纪性质，财政部按照干部管理权限，将案件整体移交HB省政府、纪委处理。HB省政府和纪委对移交材料中反映出来的问题给予了高度重视，迅速组织专班对TM市政府及财政局存在的问题进行核实处理。据反馈结果，该市原主管财政的副市长付某、原财政局长李某等45人受到党纪政纪处分，其中14人被依法移交司法机关追究刑事责任。

　　违纪动机与原因

　　一、监督不到位导致预算管理混乱

　　从检查情况看，该市巨额财政资金被挪作他用的主要原因，是资金的安排使用权完全控制在少数人手里。不管这些资金是省拨专款，还是财政供养人员天天等米下锅的工资经费，都可以随意挪用。其根源是权力丧失了监督。TM市主管财政的副市长付某对财政局长李某过于信任、放纵，对财政问题疏于管理；人大、政府、群众对财政的监督形同虚设。从检查后掌握的资料、证据看，大量财政资金被挪作他用的过程中，参与人与知情者只有副市长付某、财政局长李某、财政局预算科长及出纳、预算外资金管理局局长及出纳等少数人员，政府其他领导、财政局其他班子成员、各主管业务科室的工作人员都不了解情况。预算的实际执行情况，不据实向人大报告，人大也基本不过问。财政局业务工作的开展连基本的规程都放弃了，预算管理十分混乱。市审计局因同属副市长付某分管，几年来对市财政局的同级审计基本上是流于形式，即使发现了财政资金问题，也是睁只眼、闭只眼，不报告、不处理，甚至个别人员还运用人民赋予的监督权力，伙同违纪。政府其他部门对长期不能按时收到预算拨款已习以为常、不足为奇，收不抵支的部分，要么拖欠，要么向下属机构伸手，要么擅自设立收费项目，乱收费、乱罚款。

　　市财政局作为政府财政资金的管理部门，在财政资金的分配使用上长期按政府主管领导的意志随意安排，经人大批准的预算变成一纸空文，资金的拨付无申请、审核，想给谁就给谁。从检查的情况看，几乎每一个管理资金的科室都或多或少地存在程度不同的违规违纪甚至违法问题，只要有资金分配权的科室和岗位都在利用资金做文章。比如，局人事科管理干部培训经费的一位干部，将培训费20万元挪用于自己购买国库券，赚取利息，直到检查组查出之后，科长和科内其他人员才知道。农业开发办主任和一位经办人员挪用农业开发资金15万元用于个人办的鱼塘，资金挪出3年无人知晓。副市长付某与该市一个体户甘某关系甚密，经他批准，用财政资金为甘某在银行作抵押，甘某贷款500万元用于炒股，结果是财政替甘某还了款。

　　由此可见，监管不到位是该市预算管理混乱的最主要原因。

　　二、体制弊端是该市预算管理混乱的重要因素

　　按现行财政管理体制，一级政府一级财政，同级财政负责管理同级政府财政资金及相应事项，上级财政部门对下级政府及财政部门的资金运作、业务工作只是政策指导关系，不构成管理与被管理关系。县级政府在财政资金安排使用上的具体做法，省财政厅只能管到政策、原则。

　　另外，现行的法律、行政性法规没有赋予上级财政机关检查下级政府预算执行及决算情况的权力。曾有几年，尽管省财政厅多次组织财政专项资金的检查，但也都是按现行财政体制同级查同级，不属于省级财政范畴内的资金，省财政厅无法实施监督检查。财政管理体制上的弊端，给当地政府、财政等部门的违纪人员造成了向财政资金下手的可乘之机。

　　三、个人利欲熏心是违法违纪的根源

　　从已查实的案情分析看，绝大部分被违规挪用的资金是流向非预算单位、金融机构、私营企业、个人等。造成这种流向的原因，主要有：

　　一是借人情款，如JZ物资局因在京所办公司缺少开办费和支付经营店面租金，局长杨某(原任TM市政府副市长)多次到TM市与付某和李某协商，后经付、李同意，从财政局借给200万元。

　　二是为在金融机构工作的家属揽存，如财政局先后多次根据付某的批示，将财政资金从预算内拨出550万元存入其爱人所在单位——农业银行进行存放，付某的爱人因此而获益匪浅。

　　三是与私营企业、个人进行权钱交易。案发后，检察院反馈的情况：付某和李某等人，在将大量的财政资金借给私营企业、个人的过程中，收受了巨额的回扣、好处费等。

　　上述情况无不证明，个人的私利、权欲，对金钱的贪婪，导致了对权力的滥用，对国家资产的肆意侵占。个别人不但将自己送上了被审判席，同时也给国家造成了巨额财政资金的损失。

　　教训与启示

　　一、必须加强对财政资金分配权的监督、制约

　　TM市财政局的案件是典型的，它告诫我们，必须加强对财政资金分配权的监督、制约。首先，财政内部应建立规范、严格的资金分配审批的操作规程，将资金的分配过程细化并合理分解到每一道程序和每一个环节，明确审核、分级审批权限，建立并落实岗位责任制、责任追究制，逐步推行决策、执行、监督相对分离、相互制约的资金分配运行机制。其次，外部要建立人大、政府对财政预算编制、执行、调整的审查、审批、监督机制。对经人大审查批准的预算，必须认真准确执行。未经人大批准，不得擅自变更应执行的预算，不得进行预算调整。预算的执行情况，必须定期地向人大报告。再次，政府领导对财政资金的安排意见，必须经过领导班子集体讨论，一经确定，就不能以个别领导的意志随意改变。

　　二、完善财政管理体制，加强对资金运行的监控

　　首先，各级财政部门必须提高对近年来推行的财政管理体制改革的重要性和必要性的认识，加快步伐，积极推进以编制部门预算、国库集中审核支付、政府采购等为主要内容的财政改革的实施，从体制上最大可能的减小财政资金分配的随意性。

　　其次，建立财政资金运行、使用的监管机制，对每一笔财政资金的拨付严格按程序审核，对资金的流向及使用情况跟踪监控，对资金的使用效益进行分析评价。

　　第三，建立财政部门内部管理控制制度。要根据财政工作的性质和岗位特点，研究建立财政部门内部横向的、财政系统纵向的管理制约、控制体系，防范在先，确保财政资金的安全性。

　　三、加强财政系统干部队伍建设

　　TM市的案件中，财政局涉案人员27人，局领导班子5人中有3人被捕，中层干部中预算科长、行财科长、企财科长、农财科长、会计科长、基建科长、农开办主任、预算外局长等一一被捕，另有一批一般干部也受到纪律处分。一个一百多名干部的财政局，如此众多的人员犯法、违规，发人深省。财政部门作为政府财政资金的主管部门，掌握着资金的分配权。因此要加强对财政干部世界观、人生观、价值观的教育，培育干部为人民服务的正确观念，增强广大干部遵纪守法的意识，这对财政干部严格执行财经政策法规，公正、合法地使用人民赋予的权力，为国家当好家、理好财是非常必要的。在对管理方式和业务工作程序进行不断改进、完善的同时，必须重视提高工作人员的全面素质，加强队伍建设，严格管理，使广大财政干部真正成为人民放心的“管家”。